De immigratie kost NL veel geld. Maar de autoriteiten kijken liever weg

Het berekenen van de kosten van immigratie – heel gewoon in klassieke immigratielanden als Canada – is in Nederland al sinds jaar en dag taboe. Dat taboe stelt opeenvolgende kabinetten in staat een lastige keuze voor zich uit te schuiven: geven we de verzorgingsstaat op of maken we Nederland weer soeverein inzake immigratie? Jan van de Beek zocht het samen met drie andere wetenschappers uit in hun rapport ‘Grenzeloze Verzorgingsstaat’.

Het berekenen van de kosten en baten van immigratie blijkt in Nederland keer op keer taboe te zijn. Dat is schadelijk voor Nederland, maar vanuit het oogpunt van de zittende politici alleszins begrijpelijk. De nettokosten van niet-westerse immigratie voor de schatkist zijn enorm en komen alleen al voor de periode 1995-2019 neer op ongeveer 400 miljard euro. Dat is een bedrag in de orde van grootte van de aardgasbaten tot nu toe.

De verzorgingsstaat neemt en geeft

De kosten van immigratie ontstaan door de herverdelende werking van de verzorgingsstaat en zullen bij ongewijzigd beleid diezelfde verzorgingsstaat uiteindelijk de das omdoen. De oplossing is een fundamentele herziening van het internationaal juridisch kader dat immigratie nu reguleert. Echter, de politieke kosten van bijvoorbeeld een herziening van EU-regelingen of het VN-vluchtelingenverdrag worden door de beleidsmakers hoger ingeschat dan de politieke kosten van de geleidelijke teloorgang van de verzorgingsstaat. Het taboe op de nettokosten van immigratie moet in dat licht worden gezien. Het instellen en in stand houden van taboes is nu eenmaal één van de instrumenten van machtsuitoefening.

Vandaag publiceer ik – samen met emeritus hoogleraar economie Joop Hartog, econoom Hans Roodenburg en socioloog, bestuurskundige en demograaf Gerrit Kreffer – het rapport Grenzeloze Verzorgingsstaat: De gevolgen van Immigratie voor de Overheidsfinanciën. Hans Roodenburg is tevens hoofdauteur van het rapport Immigration and the Dutch Economy van het Centraal Planbureau (CPB) uit 2003 – het eerste en tot nu toe enige CPB-rapport over de kosten en baten van immigratie – waarvan ons rapport een actualisatie en uitbreiding is.

Sponsoring

Voor de rest van dit verhaal is het verder cruciaal om te weten dat het Renaissance Instituut – het wetenschappelijk instituut van het Forum voor Democratie – een deel van de onderzoekskosten heeft betaald, waaronder de kosten voor data van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Daarbij was sprake van behoud van volstrekte onderzoeksvrijheid en publicatierecht. Men hoort wel eens, ‘wie betaalt, bepaalt’. Dat is een verwijzing naar beïnvloeding van onderzoeksresultaten door betalende instanties. Een recent schandaal is bijvoorbeeld de beïnvloeding van WODC-onderzoekers door het ministerie van Justitie en Veiligheid. Het Renaissance Instituut heeft echter nooit enige inhoudelijke bemoeienis nagestreefd of gehad met de resultaten van ons onderzoek of de inhoud van het rapport. Het eindrapport is dus – zoals het hoort – in volkomen onafhankelijkheid tot stand gekomen.

In Grenzeloze Verzorgingsstaat worden de kosten en baten van immigratie becijferd, uitgesplitst naar herkomstregio, migratiemotief en opleidingsniveau. Dat gebeurt op basis van CBS-microdata; zeer gedetailleerde, geanonimiseerde gegevens van alle 17,5 miljoen Nederlandse ingezetenen. Daarbij worden de kosten en baten van immigranten en hun kinderen berekend over het hele leven, van het moment van geboorte of immigratie, tot het moment van emigratie of overlijden.

In het rapport wordt becijferd dat vooral niet-westerse immigratie de schatkist jaarlijks vele miljarden kost. Die kosten komen uiteraard niet door de spreekwoordelijke Indiase IT’ers, maar vooral door de vele asiel- en gezinsmigranten. Grote kosten komen ook voort uit de onwaarschijnlijk hoge uitkeringsafhankelijkheid van immigranten die volgens de IND-statistieken als – nota bene – studie- of arbeidsmigrant naar Nederland migreerden uit bijvoorbeeld Afrika, het Midden-Oosten en de voormalige Sovjetrepublieken.

Westerse immigranten dragen gemiddeld genomen bij aan de overheidsfinanciën, al is het batig saldo gering in het licht van de maatschappelijke impact van bijvoorbeeld de resulterende bevolkingsgroei. Immigratie uit Midden- en Oost-Europa is echter een aderlating voor de Nederlandse schatkist. Weliswaar werken deze immigranten over het algemeen, maar desondanks overtreffen over het hele leven gerekend de overheidskosten aan onderwijs, zorg, inkomensafhankelijke toeslagen en uitkeringen de ontvangsten aan belastingen en premies.

Werken loont niet altijd

Het idee dat ‘het wel goed zit als de immigrant maar werkt’ wordt hiermee gelogenstraft. Dat heeft een eenvoudige oorzaak: de Nederlandse verzorgingsstaat zorgt voor inkomensoverdracht van de hoge naar de lage inkomens. In de praktijk komt dat neer op inkomensoverdracht van hoog- naar laaggeschoolden. Alleen immigranten met een opleiding op minstens hbo-bachelor niveau – of vergelijkbare vaardigheden – zijn nettobetalers aan de schatkist. Veel immigranten uit bijvoorbeeld Polen verrichten laaggeschoolde arbeid en zijn derhalve netto-ontvangers, niet in de laatste plaats ook door een aanzienlijk beslag op de WW-kassen.

In klassieke immigratielanden als Australië, Canada en de VS begrijpt men dat. Recent onderzoek laat zien dat ook voor de VS geldt dat alleen immigranten met een opleiding op tenminste bachelor-niveau nettobetalers aan de schatkist zijn. In klassieke immigratielanden heeft men een selectief toelatingssysteem ingericht, om er voor te zorgen dat er ‘in de mix’ voldoende immigranten zitten met een hoog opleidingsniveau of nuttige vaardigheden. Daar is selectie van immigranten met het oog op het nationaal economisch eigenbelang geen taboe, maar staande praktijk. In het verlengde daarvan is ook economisch onderzoek naar immigratie alom geaccepteerd. Hoe anders is dat in Nederland.

Nederland zou scherp moeten selecteren, maar doet dat juist niet

In Nederland is er feitelijk nog meer noodzaak voor selectie van immigranten – en voor economisch onderzoek naar immigratie – dan in de klassieke immigratielanden. Nederland heeft een uitgebreide en toegankelijke verzorgingsstaat, wat de absorptie van grote aantallen immigranten lastig maakt. Open grenzen en een verzorgingsstaat gaan nu eenmaal niet samen. In de woorden van de Amerikaanse Nobelprijswinnaar economie Milton Friedman: You cannot simultaneously have free immigration and a welfare state. Voormalig CPB-directeur Coen Teulings omschrijft de verzorgingsstaat als een ‘hoge mate van interne solidariteit’ die ‘rigoureuze uitsluiting vereist van mensen buiten de groep’: “Zonder een dergelijke uitsluiting gaat het systeem te gronde aan omgekeerde selectie; alleen diegenen die netto profiteren van het herverdelingssysteem zullen toetreden tot de groep.”

Daarnaast is Nederland in tegenstelling tot de klassieke immigratielanden een klein en dichtbevolkt land, waardoor problemen als congestie, schaarste aan land, woningnood en verlies aan rust, open ruimte en natuur veel eerder gaan opspelen. Om die reden adviseerde de commissie Muntendam reeds in 1977 dat zou moeten worden gestreefd naar een stationaire bevolking, waarbij immigratie geen noemenswaardige invloed zou uitoefenen op de bevolkingsontwikkeling. Dat advies is allerminst opgevolgd: alle bevolkingsgroei in Nederland is inmiddels direct of indirect gerelateerd aan immigratie, hetzij door de komst van eerste generatie immigranten, hetzij door het geboorteoverschot onder tweede generatie niet-westerse immigranten.

Immigratie heeft meer effect dan vergrijzing

Dit alles maakt dat regelmatig onderzoek naar de gevolgen van immigratie voor de overheidsfinanciën broodnodig en uiterst beleidsrelevant is. De met enige regelmaat verschijnende CPB-vergrijzingsstudies maken dat op pijnlijke wijze duidelijk. In die CPB-vergrijzingsstudies wordt met exact dezelfde methode als in ons rapport Grenzeloze Verzorgingsstaat de impact becijferd van demografische veranderingen (geboorte, sterfte en migratie) op de houdbaarheid van overheidsfinanciën en verzorgingsstaat. Uit ons rapport blijkt dat de impact van immigratie – uitgedrukt als percentage van het bruto binnenlands product (bbp) – over de periode 2015-2019 gemiddeld ruim twee maal zo groot was dan de huidige impact van vergrijzing. Dat maakt het des te opmerkelijker dat er zo weinig aandacht is voor de gevolgen van immigratie voor de overheidsfinanciën.

Dit brengt ons terug bij de constatering aan het begin van dit betoog: er heerst een taboe op het berekenen van de kosten en baten van immigratie en dat komt zittende politici buitengewoon goed uit omdat het oplossen van dit probleem – het instellen van een strikt toelatingsbeleid – hoge politieke kosten met zich meebrengt. Dat is geen verzinsel, dat zegt men zelf letterlijk.

Allereerst het taboe op het berekenen van de kosten en baten van immigratie. Wijlen minister Eberhard van der Laan zei in het NOS-journaal van 4 september 2009 in dit kader, dat het kabinet er niet in geïnteresseerd is om mensen langs de meetlat van euro’s te leggen. En Klaas Dijkhoff stelde in 2016 als staatsecretaris van Veiligheid en Justitie in antwoord op Kamervragen nog dat de overheid geen burgers evalueert, maar beleid. De herkomst is een persoonsgegeven dat, “ingevolge de beginselen van de rechtsstaat, niet relevant is voor de meeste beleidsterreinen”, aldus Dijkhoff.

Het kabinet zou iets doen, maar deed het niet

Ook de te hoge politieke kosten van een selectiever immigratiebeleid worden expliciet benoemd door de beleidsmakers. In het regeerakkoord van 2017 werd op aandringen van toenmalig CDA-leider Sybrand Buma een onderzoek aangekondigd naar een herziening van het VN-vluchtelingenverdrag. Dat rapport werd drie jaar later gepubliceerd, wellicht niet geheel toevallig op 3 juli 2020, de dag dat de Tweede Kamer met zomerreces ging. In een kabinetsreactie op dit rapport stelt het kabinet dat de herziening zoveel aanpassingen van Europese afspraken vergt dat “opzegging van het Vluchtelingenverdrag voor een EU-lidstaat als Nederland prohibitief is. Verder moge duidelijk zijn dat herziening een enorme diplomatieke inspanning vergt waarvan de uitkomst ongewis is.” Men acht het streven naar meer Nederlandse soevereiniteit met zoveel woorden te lastig en risicovol, ondanks dat men ook beaamt dat er sprake is van misbruik van het VN-vluchtelingenverdrag.

Over het taboe op onderzoek naar de economische gevolgen van immigratie publiceerde ik in 2010 het proefschrift Kennis, macht en moraal. In dat proefschrift was Nederlands migratie-economisch onderzoek het onderwerp van studie. Keer op keer bleek dat er een taboe op dergelijk onderzoek rust. Onderliggend zijn er drie – vaak impliciete – argumenten die daarbij een rol spelen: ‘men mag de waarde van een mensenleven niet berekenen’, ‘men mag niet aan blaming the victim doen’ en ‘men mag extreemrechts niet in de kaart spelen’. Vaak waren die argumenten voldoende om onderzoek tegen te houden of de resultaten zodanig af te zwakken dat de angel er uit was.

Als de overheid niet zou wegkijken, zou immigratie beter gestuurd kunnen worden

Geen van deze drie argumenten snijdt bij nadere beschouwing hout. Het berekenen van de waarde van een mensenleven is staande praktijk bij verkeersveiligheidsbeleid of de beoordeling van nieuwe medicijnen. Het hebben van inzicht in de kosten en baten ontkracht ook de overige twee argumenten. Als de kosten en baten van migratie voortdurend worden gemonitord, ligt het in de lijn der verwachting dat de overheid ook meer gaat sturen op een selectief migratiebeleid à la Australië of Canada, dat breed door de bevolking gedragen wordt. Juist een succesvol immigratiebeleid verkleint de kansen op blaming the victim, eenvoudigweg omdat er dan minder immigranten zijn waar het slecht mee gaat. Ook hebben politieke partijen weinig ammunitie om te kapitaliseren op onvrede over het migratiebeleid als dat succesvol is, dus het afgezaagde argument om ‘extreemrechts niet in de kaart spelen’ – wat dat ook moge betekenen – boet sterk in aan zeggingskracht.

Weerstand bij de autoriteiten: ongewenste kennis

Dat het taboe nog springlevend is, merkte ik direct al bij aanvang van ons onderzoek voor Grenzeloze Verzorgingsstaat. We wilden graag CBS-microdata gebruiken en een eerste drempel was dat alleen gerenommeerde onderzoeksinstituten toegang krijgen tot CBS-microdata. Gelukkig bleek de Amsterdam School of Economics van de Universiteit van Amsterdam (UvA) bereid ons onderdak te bieden voor de duur van het onderzoek en kon ik daar als gedetacheerd UvA-onderzoeker aan de slag. Maar dat alleen verschafte ons nog geen toegang tot de CBS-microdata.

Aanvankelijk waren de e-mails die ons uit de burelen van het CBS bereikten niet erg hoopvol. De CPB-studie Immigration and the Dutch Economy uit 2003, die wij wilden actualiseren met ons onderzoek, moest niet beschouwd worden als een goed voorbeeld dat herhaling verdiende, zo heette het. Ook zou het CBS-beleid in het algemeen terughoudend zijn als het gaat om het maken van kostenbatenanalyses van bepaalde groepen in de samenleving.

Uiteindelijk: de toestemming

Uiteindelijk kwam het tot een afspraak waarbij wij als vier auteurs tegenover een vrij zware delegatie zaten van inhoudsdeskundigen en een directeur van het CBS. Het gesprek ging aanvankelijk uitsluitend over normatieve argumenten zoals hierboven uiteengezet. Wij hadden ons terdege voorbereid en wisten elk argument te weerleggen met een sluitend tegenargument.

Na lang heen en weer praten, om zodoende onze ‘nieren te proeven’, hakte de aanwezige directeur de knoop door en gaf ons toestemming de data te gebruiken. Zonder die goede voorbereiding was dat mogelijk niet gelukt; één van de aanwezige inhoudsdeskundigen vertrouwde mij later op een CBS-microdata-gebruikersmiddag toe nog nooit zo’n uitgebreid onderzoeksvoorstel te hebben ontvangen, waarbij zelfs de benodigde databestanden en variabelen al expliciet waren benoemd. Dat was geen zinloze uitsloverij: wie omstreden kennis wil produceren, moet goed beslagen ten ijs komen.

Tijdens het schrijven van het rapport hebben die normatieve overwegingen mij als uitvoerend onderzoeker soms ook parten gespeeld. Dat was vooral het geval bij het berekenen van de kosten en baten voor de tweede generatie. Voor de tweede generatie zijn er voor de tweede helft van het leven vaak weinig of geen gegevens. Ook hebben mensen met een tweede generatie migratieachtergrond die in de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw werden geboren vaak veel betere arbeidsmarktprestaties dan latere cohorten. Ik bedacht daarom verschillende manieren om tot een goede inschatting te komen van de nettobijdrage aan de schatkist van personen met een tweede generatie migratieachtergrond die geboren zijn, of zouden worden, in de periode 1995-2040.

Verschillende methoden en aannamen geven ook verschillende uitkomsten. Een manier om met dergelijke onzekerheid om te gaan is het gemiddelde nemen van een aantal uiteenlopende methoden. Op een gegeven moment betrapte ik mijzelf er op dat ik als uitvoerend onderzoeker er naar neigde om onevenwichtig zwaar de positieve methoden mee te wegen, om mij zo in te dekken tegen kritiek van degenen die onze berekeningen op voorhand al amoreel vinden. Ik heb dit daarom expliciet gemaakt in een box in het rapport zelf en uiteindelijk gekozen voor een evenwichtigere weging waarin ook een methode is meegenomen die gebaseerd is op directe waarneming van de kosten en baten over de eerste 40 leeftijdsjaren.

Geen geld voor economisch immigratie-onderzoek

Ook tijdens de eindfase speelt het taboe op onderzoek naar de kosten en baten van immigratie een rol. Regelmatig ben ik aangesproken op het feit dat het Renaissance Instituut van het Forum voor Democratie ons subsidieerde. Hier is sprake van een interessante cirkelredenering. Onderzoek naar de kosten en baten van immigratie is taboe. Geen wetenschapper aan een Nederlandse universiteit die daar makkelijk onderzoeksgeld voor zal krijgen. Exact om die reden had ik de wetenschap eerder al vaarwel gezegd. Ik realiseerde mij op een gegeven moment dat er op cruciale plekken allerlei gatekeepers zijn die nooit het soort onderzoek zouden financieren naar de spanning tussen immigratie en verzorgingsstaat dat mij voor ogen stond.

De enige soort speler dat over onderzoeksgeld beschikt en geïnteresseerd is in dit type onderzoek zijn immigratie-kritische politieke partijen. De PVV financierde eerder bijvoorbeeld het onderzoek van Nyfer (2010) en het Renaissance Instituut subsidieerde ons onderzoek. Maar dát uitgerekend die partijen dit type onderzoek financieren, bevestigt juist weer het taboe dat er op rust. Toen wij eind 2017 in zee gingen met het Renaissance Instituut konden wij uiteraard niet bevroeden hoezeer de voorman van het Forum voor Democratie uit de bocht zou vliegen met allerlei extremistische uitspraken. Maar zelfs al was dat niet gebeurd, dan nog was hun subsidie van ons onderzoek, uiteindelijk een bevestiging van het taboe gebleken, zij het wellicht in mindere mate.

Waarom willen gevestigde partijen niet weten?

Het taboe op onderzoek naar de kosten en baten van immigratie speelt uiteraard de gevestigde partijen in de kaart. Die zitten namelijk al sinds jaar en dag opgescheept met een levensgroot dilemma: Nederland zou vanwege de uitgebreide verzorgingsstaat een zeer selectief immigratiebeleid moeten hebben, maar heeft nauwelijks soevereiniteit inzake immigratie. Reeds 25 jaar geleden werd dit probleem uiteengezet door econoom en PvdA-prominent Arie van der Zwan en minderhedenonderzoeker Han Entzinger in een advies aan Binnenlandse Zaken. Zij beschreven drie ideaaltypische reacties van de verzorgingsstaat op de voortgaande instroom van laaggeschoolde immigranten:

A. Voortzetting van het huidige beleid met als waarschijnlijk gevolg steeds hogere kosten voor de schatkist;
B. Een verlaging van het voorzieningenniveau, met als waarschijnlijk gevolg toenemende ongelijkheid en armoede;
C. Immigranten geleidelijk toegang geven tot de verzorgingsstaat, bijvoorbeeld door het uitkeringsniveau te koppelen aan de verblijfsduur, met als waarschijnlijk gevolg dat het uitkeringsniveau voor veel immigranten onder het minimum komt te liggen.

“Op het eerste gezicht lijken alle drie de opties niet aantrekkelijk” stelden Van der Zwan & Entzinger in 1994. “Toch koersen we bij ongewijzigd beleid af op een van deze drie, dan wel op een mengvorm. Er is dan sprake van een onhoudbare situatie. Daarom moet voor die tijd de koers worden gewijzigd”. Dat waren vrij alarmerende woorden. In de tussentijd is er een inburgeringsbeleid opgetuigd, maar een fundamentele beleidswijziging is er niet gekomen. Van der Zwan & Entzinger adviseerden om immigranten geleidelijk toegang te geven tot de verzorgingsstaat, maar toenmalig minister van Binnenlandse Zaken Hans Dijkstal wees dat af vanwege beginselen van rechtsgelijkheid.

Niet kiezen is ook kiezen

Niet kiezen is echter ook kiezen – zoals Van der Zwan & Entzinger al stelden – en de uitkomst is een mengvorm van toenemende kosten voor de schatkist en afbouwen van voorzieningen. Inmiddels bedraagt het beslag op de overheidsfinanciën van immigratie in 2016 – het peiljaar van onze studie – 17 miljard euro, bestaande uit nettobaten van 1 miljard voor westerse immigranten en nettokosten van 18 miljard van niet-westerse immigranten.

Als de immigratie vanaf nu qua omvang en kosten-baten structuur gelijk blijft aan de immigratie van de afgelopen vijf jaar, zal dat beslag geleidelijk oplopen tot circa 50 miljard euro per jaar, een volstrekt onhoudbare situatie. Inmiddels is het voorzieningenniveau dan ook al aanzienlijk verlaagd. Denk aan het inkorten van het wezenpensioen en de duur van de WW, de afnemende toegankelijkheid van sociale huurwoningen en het hoger onderwijs, de afschaffing van de studiefinanciering, de toegenomen zorgkosten en de afgeschaalde voorzieningen voor ouderen, zoals bejaardentehuizen.

Angst voor ‘blaming the victim’

Een van de argumenten tegen het berekenen van de kosten en baten van immigratie is zoals gezegd het verbod op blaming the victim. Precies dit argument zorgde er voor dat econoom Harry van Dalen in het WRR-rapport Nederland als immigratiesamenleving uit 2001 geen relatie mocht leggen tussen immigratie en verzorgingsstaat. Men was bang “dat immigranten dan de schuld zouden krijgen van alle hervormingen in de verzorgingsstaat”.

Natuurlijk zijn niet immigranten, maar beleidsmakers verantwoordelijk voor het afbouwen van de verzorgingsstaat. Maar er is wel degelijk – zoals Van der Zwan & Entzinger in 1994 reeds voorzagen – een evidente relatie met de instroom van laaggeschoolde immigranten, die weinig belastingen en premies afdragen en veel gebruik maken van sociale voorzieningen. Net als vergrijzing en globalisering in het algemeen (waar toenemende migratie een onderdeel van is) belast laaggeschoolde immigratie de verzorgingsstaat. Dat is ook wat miljoenen burgers op hun klompen aanvoelen.

Niet-selectieve immigratie ondermijnt de verzorgingsstaat. Als de nettokosten van immigratie alom bekend zouden zijn en steeds in het nieuws zouden komen, dan zou ook de druk om immigratie te beperken toenemen. Echter, immigratie beperken kan alleen als Nederland soevereiniteit inzake immigratie herwint. Daarvoor is aanpassing nodig van het hele juridisch kader dat in de loop der tijd is opgetuigd, van Europese regelingen tot het VN-vluchtelingenverdrag. De politieke kosten en risico’s van zo’n aanpassing worden te hoog geacht door de beleidsmakers. Vandaar de instandhouding van het taboe op de berekening van de kosten en baten van immigratie. Vandaar ook de geleidelijke ontmanteling van de verzorgingsstaat.

Uiteindelijk zal de wal het schip wel keren. In ons rapport laten we zien dat voor vrijwel alle groepen – Chinezen zijn een notoire uitzondering – geldt dat een laag opleidingsniveau en dito inkomen van eerste generatie immigranten zich via lagere citoscores en een lager scholingsniveau doorzetten in de tweede en zelfs derde generatie. Dit gebeurt, ondanks de vooruitgang die er ook is.

Achterstanden blijken hardnekkig te zijn, vooral bij groepen met een laag scholingsniveau bij de eerste generatie, een grote culturele afstand en een geringe geneigdheid tot het aangaan van gemengde relaties. Mijn vrees is dat economische tegenstellingen – die deels samenvallen met etnische, culturele en religieuze breuklijnen – en nu nog afgekocht kunnen worden met sociale zekerheid, verscherpt aan het licht zullen komen als de verzorgingsstaat eenmaal vergaand is uitgehold.

Dat weinig aanlokkelijke en zorgelijke vooruitzicht heeft mij er toe aangezet om – samen met mijn onderzoeksteam – tegen de stroom in en tegen een minimale bezoldiging te werken aan het rapport Grenzeloze Verzorgingsstaat. Hopelijk is het een steen in de rivier die de stroming iets kan verleggen.

Het hele rapport ‘Grenzeloze Verzorgingsstaat’ is HIER te lezen

Zie voor meer info over het rapport Grenzeloze Verzorgingsstaat Demo-demo.nl en voor verdere discussie @demo_demo_nl.

NB: In dit artikel is geciteerd uit het rapport Grenzeloze Verzorgingsstaat en mijn proefschrift Kennis, macht en moraal.