Gesubsidieerde linkse activisten die de rechter voor hun karretje spannen: zo komen we ervan af

Urgenda tegen de staat, Milieudefensie tegen Shell, Johan Vollenbroek tegen stikstof, Palestina-sympathisanten tegen vliegtuigonderdelen voor Israël – het lijkt steeds gewoner te worden dat actievoerders de rechter kunnen inschakelen om hun gelijk te halen.

In het eerste deel van dit artikel legde Lucas Bergkamp uit hoe ‘goede doelen’-groepen kunnen beweren op te treden namens het ‘algemeen belang’. In dit tweede deel komt aan de orde hoe dit activistenprivilege weer ongedaan kan worden gemaakt. Een privilege verdraagt zich immers niet met de democratische rechtsstaat; de ‘algemeen belang’-actie is slechts te rechtvaardigen indien daarmee het algemeen belang wordt gediend, niet uitsluitend bijzondere belangen.

Er is geen enkele reden waarom Nederland de algemeen belang-actie in stand zou moeten houden. Toegang tot de rechter mag, moet zelfs, aan voorwaarden worden verbonden en er is geen verdrag dat eist dat het aan belangenorganisaties vrij dient te staan algemeen beleid te vorderen. Het Verdrag van Aarhus (1998) bijvoorbeeld heeft alleen betrekking op bepaalde vorderingen ter zake van het milieu en ook de Europese Unie regelt slechts bepaalde collectieve acties; het toelaten van algemeen belang-acties die fundamenteel anders zijn, is niet vereist.

De nieuwe regeringscoalitie zou daarom deze actie kunnen schrappen. Zoals we hebben gezien zijn er meerdere redenen waarom dit wenselijk zou zijn. Deze actie is gekaapt door bijzondere belangenorganisaties die door de overheid (lees: de relevante ambtenaren) gesteund worden en zo buiten de democratie om hun agenda kunnen afdwingen.

Zo fungeert deze procedure als een ondemocratische herkansing voor de progressieve politiek die in de volksvertegenwoordiging haar gelijk niet heeft kunnen halen. Bij dit onderonsje in de rechtszaal kunnen de opponenten uitgesloten of afgescheept worden. Omdat het lastig is een rechtvaardige en gebalanceerde algemeen belang-actie te creëren, is afschaffing een goede optie. 

Biedt herziening soelaas?

Als afschaffing van de algemeen belang-actie voor de coalitie een brug te ver is, is het de vraag wat er moet gebeuren om de ergste uitwassen, zoals in de klimaatzaken, te voorkomen. De politiek heeft de pijlen gericht op de representativiteit van belangenorganisaties en wil nagaan of de rechterlijke representativiteitstoets aangescherpt zou moeten worden. Dit zou slechts een gedeeltelijke oplossing zijn die bovendien in het voordeel werkt van de grote, rijkelijk gesubsidieerde organisaties die nu ook al aan het langste eind trekken. Er zou in de praktijk feitelijk waarschijnlijk weinig veranderen.

Het fundamentele probleem is dat geen enkele organisatie de belangen van alle Nederlanders bij algemeen beleid kan vertegenwoordigen. Daarom hebben we juist de constitutionele democratie en het politieke bedrijf. Zelfs met dat ingewikkelde systeem van vertegenwoordiging is het al moeilijk genoeg om representativiteit te waarborgen.

Een privé-organisatie waarbij slechts een fractie van de bevolking is aangesloten, kan nu eenmaal niet het volk vertegenwoordigen. Daarom stelt artikel 50 van de Grondwet uitdrukkelijk dat het volk wordt vertegenwoordigd door de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal, niet door Milieudefensie, Greenpeace of Urgenda. 

Als je de algemeen belang-actie zo eerlijk en rechtvaardig mogelijk wilt maken, is een andere weg aangewezen. Er zijn remedies nodig die alle misstanden aanpakken die de uitkomsten van dit soort acties momenteel bepalen: (1) selectieve financiering, (2) slappe verdediging, (3) onvoldoende vertegenwoordiging van andere opvattingen, (4) rechterlijk vooroordeel en (5) democratische uitholling.

Ieder van deze vijf misstanden zijn oplosbaar, maar de oplossingen zijn, net als de politiek, niet altijd eenvoudig.  Laten we eens nagaan wat het nieuwe kabinet zou moeten doen om tot een democratisch en rechtsstatelijk aanvaardbare algemeen belang-actie te komen. Anders gezegd: hoe kan het machtsmisbruik uit de algemeen belang-actie worden gehaald? 

Eerlijke financiering

Allereerst dient voorkomen te worden dat de overheid de algemeen belang-actie kan blijven sturen door selectief belangenorganisaties te financieren. De politieke voorkeuren van de ambtenaren die bepalen welke organisaties hoeveel subsidies krijgen, zouden geen rol mogen spelen bij subsidiebeslissingen. Indien de staat dit soort acties belangrijk vindt, zouden alle organisaties die een algemeen belang-actie willen starten in gelijke mate aanspraak moeten hebben op financiering. Hetzelfde zal moeten gelden voor de door de overheid gecontroleerde ‘slushfunds’, zoals de Nationale Postcode Loterij.

Niet alleen de initiatiefnemers, maar alle organisaties en burgers die aan een reeds gestarte algemeen belang-actie als tussenkomende partij willen meedoen, zouden ook hun aanspraken op financiering moeten kunnen doen gelden. Vanuit democratisch perspectief is het immers van belang dat ook deze stemmen door de rechter gehoord kunnen worden.

Behoorlijke verdediging tegen vorderingen

Om te voorkomen dat de rechter slechts de al dan niet opzettelijk ontoereikende verdediging van de betrokken ambtenaren en hun advocaten hoort, dient er een bijzondere regeling te komen voor de verdediging van staatsbelangen in algemeen belang-acties. Omdat bij die verdediging tal van politieke keuzen in het geding zijn en het om door de volksvertegenwoordiging vastgesteld algemeen beleid gaat, dient de Tweede Kamer de regie te voeren over de verdediging door de overheid, waarbij pluriformiteit voorop staat.

Dan zal het eenzijdige, alarmistische verhaal tegenover andere, meer realistische opvattingen komen te staan en zal de rechter pluriforme informatie ontvangen over de feiten, de stand van de wetenschap en de bijbehorende uiteenlopende gezichtspunten. Ook minderheidsstandpunten kunnen zo tot hun recht komen, zoals het hoort in de democratische rechtsstaat.

Het is van het grootste belang dat zoveel mogelijk deelbelangen en perspectieven op het algemeen belang goed vertegenwoordigd zijn. Tot nu toe heeft de rechter slechts eenzijdige, alarmistische verhalen gehoord van milieu- en mensenrechtenclubs die het algemeen belang hebben vernauwd tot hun eigen stokpaardjes.

De procedure zou opengesteld moeten worden voor andere groepen die door de vorderingen geraakt zullen worden. In het geval van algemeen beleid zullen dat in beginsel alle burgers en tal van organisaties zijn. Een procedure om te verzekeren dat die groepen gehoord kunnen worden, is noodzakelijk om het algemeen belang in de rechtszaal adequaat vertegenwoordigd te hebben. 

Rechterlijke legitimatie

Rechterlijke vooroordelen, niet het recht, bepalen momenteel in belangrijke mate de uitkomsten van algemeen belang-acties.  Onder de vlag van de rechtstaat en rechterlijke onafhankelijkheid worden subjectieve en politieke voorkeuren en ideologie juridisch bindend gemaakt. Dit betreft zowel feitelijke kwesties (bijvoorbeeld: is er sprake van ‘gevaarlijke klimaatverandering’) als politieke vragen (bijvoorbeeld: ‘in wat voor soort maatschappij willen we leven’).

Als je rechters wil inzetten bij het beslechten van politieke kwesties, dienen rechters ook veel meer democratisch gelegitimeerd te worden. Dat kan bijvoorbeeld door rechterlijke benoemingen onder politieke controle te brengen. In het huidige systeem van coöptatie kiezen activistische rechterlijke ambtenaren steevast andere activisten van dezelfde politieke kleur. Dat moet afgelopen zijn.

Omdat het in dit systeem onvermijdelijk is dat rechters met regelmaat politieke oordelen moeten vellen, kan overwogen worden het systeem van gekozen rechters te introduceren, zoals dat in bepaalde Amerikaanse staten geldt. Dan is er directe democratische legitimatie voor politiek door de rechter. Dat is te prefereren boven de huidige situatie waarin de vaak ingrijpende rechterlijke politiek geen enkele democratische legitimatie heeft.   

In ieder geval is de poppenkast waarin wordt getracht de schijn hoog te houden dat de rechter onafhankelijk en onpartijdig is in algemeen belang-acties, onhoudbaar geworden. Doordat de rechter zich doelbewust met politieke kwesties inlaat zijn politieke voorkeuren onvermijdelijk. Rechterlijke onafhankelijkheid is hier slechts een pretentie om ongestoord partijdig te kunnen zijn en zo de politiek buiten spel te zetten.

Ook indien de algemeen belang-actie met de noodzakelijke waarborgen omgeven wordt zal de democratie niet steeds het primaat hebben. Daarom zou in de Grondwet bepaald kunnen worden dat het parlement bij eenvoudige motie bij meerderheid aangenomen, mag besluiten rechterlijke uitspraken buiten toepassing te laten. Dat kan voorkomen dat een uitspraak als in de Urgenda- of Shell-zaak tot ineffectief, ondoordacht en kostbaar beleid zal leiden. In de Canadese grondwet is al zo’n soort procedure opgenomen. Nederland zou er ook zijn voordeel mee kunnen doen.   

Weg met heilige progressieve huisjes

Kortom, indien de nieuwe coalitie de algemeen belang-actie wil handhaven, zullen de partijen nog een hele kluif hebben aan de herziening ervan. In de huidige constellatie kan deze actie slechts de bijzondere belangen van geprivilegieerde actiegroepen dienen. Dat is in een democratische rechtsstaat onaanvaardbaar.

Om de algemeen belang-actie het algemeen belang te kunnen laten dienen, moet de nieuwe coalitie heilige progressieve huisjes in hoogdravende vermommingen als ‘democratische rechtsstaat’ en ‘rechterlijke onafhankelijkheid’ omverschoppen. De progressieve beweging zal zich dit effectieve instrument om de democratische rechtsstaat te omzeilen niet zomaar laten afpakken en zich mogelijk tot de rechter wenden. Dus de nieuwe coalitie moet goed beslagen ten ijs komen. 

Een algemeen belang-actie die slechts bijzondere belangen dient, is onverteerbaar. De ‘toegang tot de rechter’ en ‘democratische rechtsstaat’ zijn slechts drogredenen die de meeste burgers inmiddels als schaamlappen herkennen. Daarom is vereist dat het algemeen belang eindelijk eens in deze actie tot zijn recht kan komen. Als dat onmogelijk blijkt, is afschaffing nog altijd een goede optie. Aan het nieuwe kabinet is de keuze. Geen algemeen belang-actie zonder dat het algemeen belang is gegarandeerd.

Lucas Bergkamp is arts en advocaat te Brussel.

Wynia’s Week is jarig! Bent u al donateur? Dan hopen wij dat u ook in dit jaar weer meedoet. Kwam het er nog niet van, maar wilt u wel Wynia’s Week mogelijk maken? Dan hopen we dat u nu ook de stap zet. Doneren kan op verschillende manieren en zowel met een éénmalig bedrag als met een maandelijkse bijdrage. Hartelijk dank!